北小区 罗涛

2003年10月中国共产党十六届三中全会首次提出，我国的发展要坚持以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观。2007年10月党的十七次全代会再次明确：科学发展观是我国社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。水是人类赖以生存的无可替代的宝贵资源，是人类的生命之源，是社会经济发展的物质基础。经济发展和人类的生活离不开水的供给和保障。水利作为经济基础设施的重要组成部分，是国民经济和社会发展第一位的基础设施和基础产业，在防洪安全、水资源合理利用、生态环境保护等方面具有不可替代的重要作用。新中国成立60多年以来，党和国家领导人民开展了波澜壮阔的水利建设，水利事业取得了举世瞩目的辉煌成就。在水利进入改革发展攻坚阶段的关键时刻，党中央国务院审时度势，对水利发展形势作出科学研判，对水利在经济社会发展全局中的地位作出战略定位，对水利存在的薄弱环节作出系统分析，对加快水利改革发展的指导思想、目标任务和政策措施作出重大决定，这在中共中央、国务院以2011年中央一号《关于加快水利改革发展的决定》中均有鲜明的阐述，这是新中国成立61年来的第一次，是水利发展史上的第一次，水利迎来了跨越式发展的重大机遇。与此同时，水利事业面临一系列重大历史转变，需要改变传统模式、调整发展思路。在市场经济体制下，水利不仅要服从国家宏观发展的大局，水利建设还要遵循经济规律，由传统水利向可持续发展水利、向现代水利、向生态水利、向民生水利转变。

一、  可持续发展与水资源可持续利用

科学发展观强调发展的可持续性，建设资源节约型、环境友好型社会，要将经济发展与人口、资源、环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，最终实现经济社会永续发展。

（一）可持续发展的定义、内涵及特征

可持续发展存在众多的定义，但是得到多数人认可的是1987年由勃兰特委员会在世界环境与发展大会上所作的《我们共同的未来》的报告中所给出的定义：“可持续发展是不牺牲将来几代人满足他们自己需要的能力的情况下，满足我们现在需要的那种发展”。

可持续发展是一种能够使人类长期利益最大化的发展道路。可持续发展并不是给发展设立一种限制，而是强调经济发展的同时，也要保持社会的发展和建设良好的生态环境[①]。

可持续发展的内涵十分丰富，就其社会观而言，主张公平分配，既满足当代人又满足后代人的基本需求；就其经济观而言，主张建立在保护地球自然系统基础上的持续经济发展；就其自然观而言，主张人类与自然和谐相处。这些观念是对传统发展模式的挑战，并为人类谋求新的发展模式进而形成新的发展观奠定了基础。它既是经济活动的目标，又是取得经济发展的手段；它一方面强调对资源和环境的保护，另一方面又强调经济发展的作用。

可持续发展可总结为三个特征：生态持续、经济持续和社会持续，也就是处理好经济建设和人口、资源、环境的关系。经济建设与人口、资源、环境的关系既是对立的，又是统一的。对立是指工业化以来，世界许多国家和地区由于经济发展中没有重视生态和环境问题，社会经济活动违背客观规律，经济增长的粗放和对资源的过度开发，加之过快的人口增长和消费，对经济建设和资源环境产生巨大的压力，从而造成资源的浪费、环境的污染和生态的恶化，反过来又影响了社会经济的进一步发展，从而破坏了经济建设和人类生存的基本条件。统一是指，经济建设与控制人口、合理利用资源、保护环境的目的从根本上来说是统一的，都是为了人类生活过得幸福和舒适；经济建设离不开人以及资源、环境的支持，高素质的人和资源、环境是经济建设的前提条件；而人的生活水平和素质的提高，资源的有效利用，环境和生态的保护，又都有赖于经济建设[②]。

（二）水资源可持续利用

可持续发展的最终目标是经济系统、社会系统和生态环境系统的全面、协调发展，水利是一个涉及这一目标各个方面的桥梁和纽带行业，一方面，水利是经济系统的重要资源，是社会稳定和持续发展的基础条件和保障，是维持良好生态环境的重要方面；另一方面，水利需要经济系统的投资，社会系统的政策和管理支撑，和生态建设的其它各个方面联系紧密。

中央2011年一号文件明确提出：“全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，注重科学治水、依法治水，突出加强薄弱环节建设，大力发展民生水利，不断深化水利改革，加快建设节水型社会，促进水利可持续发展，努力走出一条中国特色水利现代化道路。”

我们对于水资源的合理开发、科学利用，目的就是为了实现经济的健康、快速、可持续发展，只有经济高度发展，物质产品才会不断丰富，人民生活水平才会不断提高，国家综合国力才会不断增强，因而我们应大力加快国家的经济发展。当然经济发展并非速度越快越好，应控制好这个度，经济发展速度不能超过水资源、生态环境的承载力，水资源开发过度必将导致生态系统遭受破坏，使经济社会发展不可持续。因而经济发展速度一定要与资源、环境相协调，以实现经济的健康、快速、可持续发展。

水资源可持续利用与经济可持续发展，相互制约、相互促进，水资源可持续利用是基础，经济可持续发展是目的，我们应积极协调好这两个方面的关系，不能顾此失彼，盲目发展，要做到人与自然和谐发展，对水资源的开发利用应在资源、环境承载能力内促进经济发展，相反如果超过了资源、环境承载力，必然会制约经济发展。

因此，只有确保水资源的可持续利用，才能保障国民经济的可持续发展；只有确保水利的可持续发展，才能保障经济、人口、资源、环境的协调发展。水利可持续发展既是我国总体可持续发展的重要组成部分，又是整个国民经济和社会可持续发展的基础和保障。未来的中国，经济和社会能否顺利实现可持续发展，将很大程度上取决于水利是否可持续发展、水资源能否可持续利用。

二、我国水利发展现状及存在的问题

(一)我国水利发展的现状

新中国成立60多年来，我国水利事业在党和政府的高度重视和人民群众的积极参与下蓬勃发展。特别是改革开放30多年以来，随着经济社会的快速发展，水利建设进程加快，水利事业全面推进，在科学发展观的指导下，取得了突破性进展。据资料统计[③],全国已建成江河堤防29.41 万公里，累计达标堤防1214万公里，堤防达标率为41.3%；其中一、二级达标堤防长度为2.79万公里, 达标率为78.4%。全国已建成江河堤防保护人口6 亿人，保护耕地4.7 万千公顷。全国已建各类水闸43300 座，其中大型水闸567座。在全部已建水闸中，分洪闸2797座，排涝闸14676 座，挡潮闸4694座，引水闸8182座，节制闸12951座。全国已建成各类水库87873座，水库总库容7162亿立方米。初步形成了大江大河大湖的防洪排涝工程体系，有效地控制了常遇洪水，战胜了大洪水和特大洪水，减轻了洪涝灾害损失；已颁布《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水污染防治法》等4部水法律，以及水行政法规19项、部规章80多项，各省(自治区、协调)制定地方性水法规规章和省级规范性文件700余件，初步建立了水管理和水法规框架体系。

水利在促进经济发展、保持社会稳定、保障供水和粮食安全、提高人民生活水平、改善人居环境和生态环境等方面做出了巨大的贡献。

(二)水利可持续发展存在的问题及原因分析

1、水利可持续发展存在的问题

由于种种原因，目前水利事业的发展过程中还存在一些制约和影响经济社会发展重大问题，集中体现在以下几个方面：

（1）防洪能力低，洪灾威胁严重

我国是世界上遭受洪涝灾害最为严重的国家之一，洪涝灾害历来是中华民族的心腹之患。虽然“九五”开始国家重点加强了长江、黄河等以堤防为重点的防洪工程建设，大江大河的抗洪能力有了较明显的提高，但由于长期以来水利建设欠账较多，防洪体系尚不完善，致使主要防洪保护区的实际防洪标准仍然偏低。目前仍有部分城市未达到国家规定的防洪标准，部分堤防仍存在着不同程度的隐患；蓄滞洪区安全建设严重滞后，缺乏灵活运用的条件，启用困难。据统计，90年代以来，洪涝灾害造成的直接经济损失累计已超过1万亿元，约相当于同期国家财政收入的1/50 。随着经济的快速发展和城市化进程的加快，防洪保护区内的经济存量、人口密度、社会财富大幅度增长，洪水灾害的风险和损失增大，因此，防洪减灾仍是我国经济建设的一项长期而艰巨的任务。

（2）干旱缺水问题突出，水资源供需矛盾尖锐

我国降雨时空分布不均，人均占有水资源量较少，水资源与耕地、人口及经济布局不相匹配，加之长期以来水源工程建设严重滞后，供水增长速度不能满足经济发展、人口增长及城市化发展的要求，全国区域性缺水越来越严重，特别是北方地区的水资源供需矛盾十分突出，加之一些地区不合理地开发利用水资源，用水浪费和水污染，使缺水矛盾进一步加剧。

随着人口的持续增长，我国人均水资源占有量将进一步减少，经济社会的快速发展，城市化进程加快，以及人民生活质量的提高和生态环境的改善，用水需求将不断增加，对供水量和水质的要求不断提高，水资源供需矛盾将更加突出。缺水已成为我国经济社会发展的严重制约因素。

（3）水土流失严重，生态环境脆弱

据“全国第二次水土流失遥感调查”的结果显示，目前全国水土流失面积为356万平方公里。其中，水蚀面积165万平方公里，风蚀面积191万平方公里，还有冻融侵蚀、重力侵蚀等形式。在城市，一些开发建设项目忽视水土保持，造成了新的人为水土流失。调查结果表明，尽管利用小流域综合治理、营造天然林保护工程等措施，对治理水土流失有一定的成效，但是水土流失已经对当地群众的生活造成严重影响，导致土地贫瘠，全国江河湖泊、水库普遍存在的泥沙淤积情况，生态环境恶化，加剧了洪涝、干旱和风沙灾害发生的可能性。

（4）水环境不断恶化

根据2010年中国水资源公报，全国工业废水和城镇生活污水年排放总量已从1949年的20多亿吨增加到792亿吨，工业污水处理达标率也很低，大量未经处理或不达标的废污水直接排入江河湖库水域，造成严重的水污染。根据2010年全国水资源公报，水利系统全国水质监测站网的监测资料，采用《中国地表水环境质量标准》（GB3838-2002），对全国17.6万公里的河流水质状况进行了评价，全国全年Ⅰ类水河长占评价河长的4.8%，Ⅱ类水河长占30%，Ⅲ类水河长占26.6%，Ⅳ类水河长占13.1%，Ⅴ类水河长占7.8%，劣Ⅴ类水河长占17.7%。

综上所述，新中国成立60多年来，水利基础设施建设已初具规模，但特殊的水情决定了我国治水任务的长期性和艰巨性。依然严峻的防洪形势、不断加剧的水资源供需矛盾和日趋恶化的生态环境状况，已成为我国经济和社会发展的严重制约因素。因此，必须把防洪减灾、水资源可持续利用、水环境改善、水土保持生态建设作为国家基础设施建设的根本任务和战略重点，加大投入力度，加快建设步伐，适当超前发展。

2、原因分析

（1）水利建设具有公共性的特点

水利建设是经济和社会发展不可缺少的基础设施。水利工程的作用具有较强的公共物品属性，它所创造的产品服务于经济的各项活动和全社会,共同消费,共同受益,投资产生的间接经济效益和社会效益十分巨大,无可替代。不同的水利工程基本属性也有所不相同，大体可划分三种类型:

①公益性的。如防洪、除涝工程、水土保持、湿地保护、河道整治等具有明显的公益性特征。此类工程建设有良好的社会效益、生态效益和间接的经济效益,但其直接经济效益相对较少。

②准公益性的。如灌溉工程、污水处理和回用工程等。此类工程有良好的社会效益, 在提供公共服务和消费的同时,也可通过收费或出售部分产品获得直接收益,具有准公共性的特征。

③经营性的。如水力发电、供水工程等。其产品可做为商品出售，能产生较好的直接经济效益。

水利建设更多的经济效益是转移到下游产业部门和消费者,对水利投资而言是间接效益。

（2）水利建设具有效益产生滞后的特点

水利工程与其他基础设施一样具有投资大、建设工期长、效益产生滞后的共同特点。因为：一是为了给经济发展创造条件，基础设施建设需要适当超前进行。二是基础设施主体工程建成后,往往配套工程和用户的形成还需要一段较长的时日。尤其是大型水利灌溉工程和供水工程效益产生滞后现象更为突出。

（3）防洪工程的效益具有不确定性

水利工程中防洪设施建设不同于一般基础设施建设,其效益具有很大的不确定性。洪水是随机发生的，在不超过防洪工程标准的情况下，当出现的洪水越大，出现的次数越多，防洪工程实际发挥的减免洪涝灾害的作用就越大,产生的防洪实际效益也就越高。

三、  水利可持续发展的几点思考

中央一号文件也确立了水利发展的基本原则是：“一要坚持民生优先。着力解决群众最关心最直接最现实的水利问题，推动民生水利新发展。二要坚持统筹兼顾。注重兴利除害结合、防灾减灾并重、治标治本兼顾，促进流域与区域、城市与农村、东中西部地区水利协调发展。三要坚持人水和谐。顺应自然规律和社会发展规律，合理开发、优化配置、全面节约、有效保护水资源。四要坚持政府主导。发挥公共财政对水利发展的保障作用，形成政府社会协同治水兴水合力。五要坚持改革创新。加快水利重点领域和关键环节改革攻坚，破解制约水利发展的体制机制障碍。”

为了完成中央制定水利发展的目标、任务，按照水利发展的基本原则，本人从以下几方面思考应对策略，以便推进我国水利可持续发展。

1、水利建设不但要与经济社会协调的发展，而且其本身也要协调发展。

水利建设要与经济社会发展水平、速度相适应，并适当超前。在统筹兼顾各行业对水利需求的前提下，根据理论分析结果确定水利的投资规模和分配方向，使得水利建设能够实现对国民经济发展和生态环境保护的全面支撑。与此同时，要统筹考虑水资源的开发、利用、治理、配置、节约与保护，使得供水、防洪、治污和水土保持工作能够适应经济社会发展的全面需求。在水资源短缺地区，特别要注重开源节流并举；在水灾害频繁地区，特别要注意防洪抗旱并重；在水污染严重地区，要健全管理体制和法律法规，同时增加治污投入；在水保重点地区，要按照规划认真执行。

2、水利建设要以全面综合规划为前提。

从整体和宏观角度出发制定科学全面的综合发展规划，是水利工作科学有效进行的前提。一份好的规划可以妥善处理上下游、左右岸、干支流、部门间、城乡间、区域(流域)间，以及开发与保护、建设与管理、近期与远期等关系。处理好农业、工业、城市以及生态、生产、生活用水的关系，城市发展、产业布局、结构调整以及生态建设要符合流域规划的要求，充分考虑水资源条件。

3、以制度创新和改革作为保障水利建设持续发展的重要手段。

实行最严格的水资源管理制度，确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线。同时为守住“三条红线”，制定一系列刚性要求和硬措施，如建立水资源管理责任和考核制度，把水资源管理纳入县级以上地方党政领导班子政绩考核体系；对取用水总量已达到或超过控制指标的地区暂停审批建设项目新增取水等。深化改革，理顺管理体制，完善法制，建立和完善适应社会主义市场经济条件的水利运行机制和管理制度，是促进水利事业全面发展的重要手段。现有的许多水利建设的问题，都是需要通过制度创新和改革才能够得到解决，如水资源的合理配置问题需要通过建立符合我国国情的水权制度和水市场制度来解决，水污染和节水的问题需要结合价格杠杆这个经济手段来解决，水利建设投资渠道需要通过建立合理的投资制度来拓展等等。

4、建立健全水利投（融）资机制，实现水利投资的合理配置。

要建立水利投入稳定增长机制，进一步提高水利建设资金在国家固定资产投资中的比重，大幅度增加中央和地方财政专项水利资金。区分工程的不同效益类型，建立和完善水利建设的投资体制，在进一步提高各级政府对水利建设的投入力度和宏观调控能力的同时，充分发挥市场对资源配置的基础性作用，吸引国内外其它资金投入水利建设。而对于政府投资要坚持量力而行，突出重点，提高效益的原则，优先安排续建工程，根据政府财力状况，按轻重缓急要求，开工建设一批事关全局的防洪、供水等重点骨干水利与城市供排水工程。

5、以新技术的应用促进水利现代化，以科学研究和国外经验提高决策的科学性。

采用信息网络、数字化等新技术，提高水信息的测报和处理水平，推进水利信息化。积极应用新方法、新技术，推广应用新工艺、新材料，提高勘测、规划、设计、施工、管理决策等方面的总体技术水平。对水利的重大发展战略，积极开展科学研究，探索新理论，同时加强水利的国际学术交流和人才培训，吸收国外先进的水利技术与管理经验，提高决策的科学性。

“水是生命之源、生产之要、生态之基。水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。”我们只有以科学发展来指导水利的可持续发展，才能延续我们的生命之源。

参考文献

[1] 中央文件：《中国共产党十六届三中全会讲话》、《中国共产党第十七次全国代表大会讲话》

[2] 田应奎 《科学发展观研究》,中央党校2012年讲稿

[3]洪银兴主编：《可持续发展经济学》，北京 商务印书馆 2000年10月第1版。

[4] 于同申主编：《发展经济学》，北京 中国人民大学出版社 2002年2月第1版。

[5] 钱正英、张光斗主编：《中国可持续发展水资源战略研究》，北京中国水利水电出版社2001年3月第1版。

[6]张岳、任光照、谢新民编著：《水利与国民经济发展》，北京 中国水利水电出版社2006年1月第1版。

[7] 中国水利水电科学研究院：《水利与国民经济协调发展研究》，北京 中国水利水电出版社 2008年2月第1版。

[8] 田京城、缪娟主编：《环境保护与可持续发展》，北京 化学工业出版社 2005年8月第1版。

[9] 中国科学院可持续发展战略研究组：《2008中国可持续发展战略报告》，北京 科学出版社2008年2月第1版。

[①]  于同申主编：《发展经济学》，北京，中国人民大学出版社2002年2月第1版，第193页。

[②]  洪银兴主编：《可持续发展经济学》，北京，商务印书馆2000年10月第1版，第28页、第29页。

[③] 水利部2010全国水利发展统计公报